Despatrimonialización de la Junta de Andalucía. “¿Enajenación o alienabilidad?”

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La Junta de Andalucía tira la casa por la ventana y pone sus edificios de oficinas -bienes inmuebles- en venta. ¿Por el procedimiento de subasta? ¡No, claro que no! Nuestros gobernantes han huido una vez más del principio de transparencia y del control administrativo y están vendiéndolos de forma directa y sin publicidad.

¿Hablamos de bienes patrimoniales, de los que pueden venderse? No, no, hablamos de bienes de dominio público, los inembargables, imprescriptibles e inalienables según nuestra Constitución, y que son de todos los andaluces. Pero... ¿es esto posible? Para nuestros gobernantes -¿socialistas?- naturalmente que sí, dado el carácter residual que para ellos, visto lo visto, tiene nuestra Constitución.

Para encontrar respuestas podemos empezar consultando nuestra Historia, como si de un oráculo se tratara. La regla de la inalienabilidad encuentra su origen en la prohibición de la venta de bienes por la Corona, establecida como auténtica política social, para proteger los bienes y derechos de la Administración de una mala o fraudulenta gestión, y evitar así el despilfarro real que inevitablemente se traducía en subidas de impuestos para sus súbditos. Y nuestros gobernantes, aprovechando el estado catatónico del narcotizado pueblo andaluz, se empeñan una y otra vez en desempolvar figuras históricas que en nada nos benefician y que creíamos periclitadas: inmunidades del poder, tics absolutistas, desviación de poder, ...

Para lograr entender lo que se expone a cotinuación es necesario recordar algunos conceptos básicos sobre los bienes públicos, lo que, por otra parte, conllevará un irremediable recuerdo de pasados tiempos de oposiciones:

Los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfacción de los fines públicos que aquellas tienen asignados, y por este motivo no pueden disponer de ellos libremente. Así queda plasmado en nuestra Constitución (art. 128.1), que subordina “toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad al interés general”, y contempla diversas clases de bienes cuyos titulares son Entes públicos: bienes reservados al sector público (art. 128.2), bienes de dominio público y comunales y los que integran el Patrimonio Nacional, así como los bienes patrimoniales (art. 132).

Ordena nuestra Constitución (art. 132.1) que el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación, se regularán por Ley.

Pero, ¿qué diferencia hay entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales?

Son bienes de dominio público (también llamados bienes demaniales o dominiales) aquellos que siendo de titularidad pública están afectados a un uso público (calles, carreteras, ríos, playas, etc.), a un servicio público (por ejemplo, edificio de una Consejería o de una Facultad universitaria) o al fomento de la riqueza nacional -aguas, montes públicos catalogados, etcétera- (art. 339 C.C.).

Son bienes patrimoniales de las Administraciones, por el contrario, los que siendo propiedad de un Ente público, en ellos no concurre la circunstancia de la afectación a un uso o a un servicio público o a la riqueza nacional (art. 340 C.C.).

El cese de la demanialidad de un bien público se produce a través de la técnica de la desafectación, es decir, una vez cesado el destino del bien a un uso o servicio público, el bien demanial es convertido en un bien patrimonial, o sea, dejaría de ser un bien público para ser privativo de un Ente público (art. 341 C.C.). Esto permite a una Administración alienar o enajenar (vender) el bien con arreglo al procedimiento legalmente establecido.

Pero, por encima de todo, queremos destacar y remarcar especialmente en esta información la regla de la inalienabilidad de los bienes de dominio público establecida en nuestra Constitución, que es independiente del valor de los bienes y que encuentra su fundamento en el carácter extracomercial del “demanio” (conjunto de bienes demaniales), y que se traduce en la no disponibilidad del bien mientras esté afectado a un fin de utilidad pública, ni siquiera por ley (art. 132.1 CE). Esta inalienabilidad (prohibición de vender) hay que entenderla en sentido amplio, como obstáculo inseparable frente a todo tipo de disposición, salvo que deje de concurrir el requisito de la afectación para considerar el bien público como demanial.

Con arreglo al Derecho civil, cuando dicha regla se infringe propiamente, por ejemplo, en la transmisión de un bien de dominio público a particulares sin la previa desafectación, cabe considerar el acto como nulo de pleno derecho por falta de objeto, dada la extracomercialidad que le caracteriza. ¿Qué consecuencias tendría este precepto sobre las ventas que, en nuestro particular caso, realice la Administración andaluza?

Con esta introducción pretendemos explicar que tanto el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía como el Parlamento andaluz han actuado, en nuestra opinión, marginando la regla constitucional de la inalienabilidad de los bienes de dominio público. El primero, mediante las modificaciones de la Ley 4/1986 de Patrimonio de la Comunidad Autónoma, aprobadas mediante Decreto-Ley 5/2010 y Decreto-Ley 6/2010 (que no olvidemos, fueron ratificados por el Parlamento), y el segundo, mediante la modificación de la citada Ley de Patrimonio, aprobadas mediante la Ley 12/2010, de Presupuestos para 2011, y la Ley 1/2011, de Reordenación del Sector Público andaluz, que viene a reiterar lo dicho en los citados Decretos-Leyes, aunque la Ley 12/2010 introdujo nuevas “circunstancias”, que comentaremos a continuación.

Debemos remarcar que, si en un principio sólo se pretendía vender bienes inmuebles a dos empresas públicas de la Junta de Andalucía, a las que se autorizaba su endeudamiento, con la Ley 12/2010, de Presupuestos para 2011, y en virtud de sus disposiciones adicionales, se ha autorizado la venta a otras personas físicas o jurídicas privadas, lo cual necesita una urgente aclaración, porque no olvidemos que estamos hablando de bienes de todos los andaluces, que no son propiedad de nuestros gobernantes y que, por ende, les corresponde administrar, no dilapidar.

Es de destacar la escasa jurisprudencia sobre esta controversia, lo cual es lógico, dado que la Constitución de 1978 ha supuesto un límite infranqueable para este tipo de operaciones, sencillamente porque, hasta ahora, no ha habido “políticos” capaces de revivir los saqueos que los ya mencionados reyezuelos perpetraban en la antigüedad con los bienes públicos y que luego repercutían a sus súbditos con significativas subidas de impuestos.

¿Por qué planteamos la posible nulidad radical de estas ventas de bienes de dominio público?

En primer lugar, porque mediante normas de rango legal se autoriza la alienabilidad (venta) de inmuebles de la Junta de Andalucía que no han perdido su característica de dominio público, en cuanto que permanecen afectados a un servicio público. Ni siquiera se ha previsto su desafectación, sino que directamente la ley los considera alienables con la mera autorización del Consejo de Gobierno a la titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, que es la competente en materia de Patrimonio. Por cierto, ¿es casual que esta Consejería sea la misma que está ejecutando toda la reordenación del sector público andaluz? A estas alturas sólo creemos en causalidades.

Si la técnica empleada por el legislador -con mayoría socialista, hay que recordarlo- consiste en autorizar la venta de bienes de dominio público mediante ley, y convertirlos en bienes patrimoniales con la archiconocida justificación de la “racionalización del gasto público” (entiéndase despilfarro del partido gobernante), de la misma forma podría modificar las leyes reguladoras del régimen local y los bienes de las Entidades locales, y autorizar la venta o enajenación de todos los edificios donde se ubican los Ayuntamientos, las plazas o las calles públicas, para que éstos puedan hacer frente a las muchas deudas que les acucian; o, igualmente, podría reformar las leyes que regulan el Patrimonio Natural y vender las aguas, playas, etc.; o modificar la Ley de Patrimonio Histórico y convertir -algún jeque encontrarían- bienes de dominio público como la Mezquita de Córdoba, la Alhambra de Granada o la Giralda de Sevilla en bienes patrimoniales y enajenarlos a empresas privadas. ¿Por qué no? Si de tirar la casa por la ventana se trata, la ley es el instrumento perfecto que usan nuestros gobernantes para hacer y deshacer a su capricho. Aunque, a la vista de tanta osadía, quizá sea mejor no dar ideas, por si acaso.

- “Pero, aparte de vulnerar la Constitución, ¿presenta algún otro problema?”, como diría nuestro gobernante-tipo. Respondamos a la pregunta analizando el farragoso proceso seguido, que incluso entra en contradicciones y presenta aristas absolutamente oscuras por no decir negras como el azabache:

En el BOJA del 26 de noviembre pasado se publicó el Acuerdo de 9 de noviembre de 2010 del Consejo de Gobierno, por el que se autorizaba la enajenación de 75 bienes inmuebles según su Anexo, y que, de acuerdo con la Disposición Adicional Segunda del Decreto-Ley 5/2010, de Reordenación del Sector Público andaluz (corroborado por el Decreto-Ley 6/2010), podía realizarse directamente por la persona titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, cualquiera que fuese su valor, a las empresas públicas "Sociedad de Gestión, Financiación e Inversión Patrimonial, S.A." y "Empresa Pública de Gestión de Activos, S.A.". Además, dicho Decreto-Ley autoriza a éstas su endeudamiento para la operación, y la celebración de contratos de arrendamiento de hasta treinta y cinco años por la misma Consejería de los inmuebles previamente enajenados a aquellas.

La Ley 12/2010, de Presupuestos para 2011, en su disposición adicional sexta, reproduce el texto de dicho precepto, pero con dos innovaciones: se refiere a los inmuebles que autorice el Consejo de Gobierno en el año 2011, y autorizando también la venta a otras empresas privadas o públicas, personas físicas o jurídicas, sin que la norma revele el motivo de introducir al sector privado como adquirente, máxime teniendo en cuenta que hablamos de bienes de dominio público de la Comunidad andaluza.

El nuevo Acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de marzo de 2011, publicado en el BOJA de 07/04/2011, autoriza la venta de los bienes incluidos en su Anexo, que incluye una serie de nuevos bienes inmuebles que no aparecían en el Acuerdo de 2010, en total 36. Además, reconoce que ya se han vendido por la citada Consejería 5 bienes inmuebles de los que aparecían en el Anexo del anterior Acuerdo. Sin embargo, nada dice de los 14 inmuebles que aparecían en el primer Anexo y que en el segundo no tienen reflejo.

Llegados a este punto, hemos de incidir en un aspecto que el legislador ha pasado por alto: en nuestra opinión, la correlación de la disposición derogatoria única y la disposición adicional segunda de la Ley 1/2011 deroga tácita y parcialmente la disposición sexta de la Ley 12/2010. Y decimos parcialmente en cuanto aquella se refiere a los bienes inmuebles autorizados por el Consejo de Gobierno en 2010, que no podrían venderse a personas o empresas privadas, aunque los recoja de nuevo el Anexo del Acuerdo de 2011.

No obstante, los ciudadanos deberíamos agradecer la citada derogación, intencionada o no, al no consentir, en principio, el traspaso de parte de lo bienes de dominio público a manos privadas.

Todo ello deja al Acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de marzo de 2011 en una nebulosa de incertidumbre jurídica y al legislador y al Consejo de Gobierno en una situación confusa para explicar sin sonrojos tantos y tan dispares cambios en tan pocos meses: primero se permite la enajenación a dos entes públicos, después también a privados, más tarde sólo a públicos, ahora de nuevo a privados... Y para colmo, y es nuestra opinión, infringiendo nuestra Constitución.

No acaban aquí los juegos malabares. Si ya las modificaciones de la Ley 4/1986, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma causan asombro, aún más rechina el hecho de que la autorización por parte del Consejo de Gobierno para la enajenación de los citados bienes les atribuye la condición de bienes patrimoniales y resultan alienables sin necesidad de previa declaración de alienabilidad. Legalmente, como hemos indicado, precisa la precedente desafectación, y para ello es necesario que cese previamente el uso para oficinas o servicios públicos. Hay que tener en cuenta que dichos inmuebles permanecen destinados a oficinas o servicios administrativos de la Junta de Andalucía o de cualquiera de sus entidades instrumentales de Derecho Público y, por tanto, no se ha producido en ningún momento el cambio de uso de esos inmuebles, ni se tienen noticias de que se vaya a hacer, sino de todo lo contrario.

Para más inri, todo indica que ya está en fase de ejecutarse la enajenación de los bienes inmuebles -que siguen siendo de dominio público mientras no se desafecten- mediante la contratación de una empresa de servicios para realizar dichas ventas y el posible alquiler a empresas privadas, a través de operaciones conocidas como “Sale and Lease-Back”, una fórmula de financiación típica de las empresas privadas, consistente en la venta de un activo de la empresa a una sociedad de Leasing, realizando simultáneamente un contrato de arrendamiento financiero sobre el bien vendido. Por lo tanto la titularidad del bien se transmite a la sociedad de Leasing, mientras que la empresa vendedora sólo mantiene un derecho de uso sobre el mismo.

Pero, “a nuestro entender y tras beber durante años en las diversas fuentes del Derecho Administrativo”, la Administración de la Junta de Andalucía no es una empresa privada. Sin embargo, nuestros gobernantes, cegados por el ansia de dirigir la Administración bajo los principios del nepotismo, la parcialidad y la subjetividad, en una clara huida del Derecho Administrativo -entiéndase “reordenación del sector público andaluz”-, se empeñan una y otra vez en usar el Derecho para fines alejados del interés general.

Parece ser que a la empresa de servicios contratada, o que se va a contratar, sólo se le autorizará contactar con las empresas que le suministre la Consejería de Hacienda y Administración Pública, la cual facilitará incluso los modelos de contrato. Si así es, ¿para qué se contrata una empresa de servicios? ¿Acaso la Dirección General de Patrimonio no cuenta con personal suficiente -asesores jurídicos, economistas, etc.- para llevar a buen término una operación de este tipo? ¿Quién ha realizado hasta ahora la compra de bienes inmuebles por parte de la Junta de Andalucía?

Lo realmente grave de este asunto es que se está realizando sin ninguna transparencia, y muy posiblemente la empresa que se contrate podrá cobrar comisiones por las operaciones de compraventa. Si así fuera, lógicamente, la Junta de Andalucía recibiría un importe menor del precio de venta porque parte del mismo iría a parar a las cuentas de la empresa intermediadora, es decir, habría una pérdida de beneficios para los andaluces, verdaderos dueños de todos los bienes, que redundaría en la empresa comisionista. Según parece, a la Consejería de Hacienda y Administración Pública le parecen insuficientes los más de 60.000 euros que se le pagará por sus servicios a la empresa que se contrate.

Lo que está en juego, en resumen, además de la despatrimonialización, y por si no fuera poco, es una operación millonaria que beneficiará posiblemente a alguna o algunas empresas privadas, ya veremos si afín o no a nuestros gobernantes, pero que será ruinosa para los andaluces, como ocurría en la antigüedad cuando con los monarcas opresores dilapidaban a su antojo los bienes públicos.

Y es que algunos dirigentes olvidan que el Derecho es el fundamento de los gobiernos constitucionales, al menos en una sociedad democrática como la nuestra, y no un instrumento al servicio de los intereses del partido político de turno y de los de sus allegados.

El hecho de contratar un empresa para la venta de los inmuebles, desde nuestro punto de vista, es inadmisible: ¿cómo es posible que una empresa contratada por la Administración de la Junta de Andalucía, que debe cumplir el contrato en atención a los fines institucionales de carácter público que a través del mismo se tratan de realizar (art. 1 de la Ley 30/2007 -LCSP-), puede a su vez atender los fines particulares propios y el de las empresas que pretenden comprar los inmuebles? No podemos obviar que si están en juego comisiones por las ventas, habría un claro conflicto entre los intereses públicos de la Administración y los intereses particulares lucrativos de la empresa contratada y de las empresas compradoras. Insistimos en que la Junta de Andalucía cuenta con empleados públicos que podrían realizar esas funciones perfectamente.

Por otro lado, si para justificar la medida y la urgencia de las operaciones de “Sale and Lease-Back” se argumentó en el Decreto-Ley 5/2010 la mayor racionalización del gasto público con motivo de la crisis económica, no puede entenderse que pasados más de diez meses sólo se hayan enajenados 5 bienes inmuebles, tal como declara el Acuerdo más reciente del Consejo de Gobierno de 2011.

Llegados a este punto, no podemos dejar de plantear las siguientes preguntas:

1. ¿Por qué se venden bienes de dominio público al margen de las reglas establecidas en nuestra Constitución? ¿Es, o no, un fraude de Ley, la venta de bienes de dominio público sin la previa desafectación del uso y posterior declaración de alienabilidad?

2. ¿Las citadas actuaciones se adecuan al principio de “buena administración” establecido en nuestro Estatuto de Autonomía? ¿Se trata quizá de un maquillaje financiero ante una pésima gestión económica y, de paso, de una operación millonaria para enriquecimiento de alguien en particular?

3. ¿Por qué motivo el Parlamento Andaluz ha autorizado la venta de bienes de dominio público de forma directa, sin mediar subasta pública, a empresas y personas privadas?

4. ¿Por qué la Ley 1/2011 deroga tácita y parcialmente lo ordenado en la Ley 12/2010, para los bienes autorizados en 2010 por el Consejo de Gobierno? ¿Por qué el Consejo de Gobierno adopta un nuevo Acuerdo en 2011 en base a un precepto tácita y parcialmente derogado por la Ley 1/2011?

5. Si se han vendido sólo cinco bienes del Anexo del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 2010, ¿qué ha pasado con los nueve bienes inmuebles restantes que ahora han desaparecido del Anexo del nuevo Acuerdo de 2011? ¿Dónde estaba la urgencia -según el Decreto Ley 5/2010- si sólo se han enajenado cinco bienes?

6. ¿Por qué en el nuevo Acuerdo de 2011 del Consejo de Gobierno aparecen 36 bienes inmuebles que se pretenden vender a empresas privadas, que no aparecían en el primitivo Acuerdo de 2010?

7. ¿Cuál ha sido el precio de enajenación de los 5 bienes vendidos a la Empresa Pública de Gestión de Activos, S.A., y en qué condiciones? ¿Han sido o pueden ser revendidos estos bienes por la citada empresa a otras?

8. ¿Cómo y quién establece el precio del alquiler de los bienes vendidos? ¿Qué precio estamos pagando por el alquiler de dichos bienes y en qué medio se publicita?

9. ¿A qué se debe la falta de transparencia en la venta de los bienes inmuebles y posterior alquiler? ¿Quién realiza su tasación?

10. ¿Es cierto que en estas operaciones de “Sale and Lease-Back” se ha previsto que el precio final incluya comisiones a determinadas personas físicas o jurídicas por la intermediación? ¿Por qué los andaluces hemos de renunciar a los beneficios que comportarían las comisiones previstas por las ventas que sólo enriquecerían a la empresa intermediadora?

La Administración de la Junta de Andalucía, con el beneplácito del legislador andaluz, ha optado sin rubor por la senda de la despatrimonialización, marginando nuestra Constitución, decisión que no podemos compartir de ninguna de las maneras. Si a ello añadimos la ausencia de transparencia, mecanismo que permite evitar la aparición de la corrupción y el fraude, y que la confianza en el Gobierno andaluz se encuentra bajo mínimos, se convierte en una obligación exigir la marcha atrás en esta loca carrera. No nos queda más salida, como ciudadanos y funcionarios comprometidos, que seguir atentos a estas tropelías y denunciar estas injustificadas prácticas.

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