La reforma de la administración publica andaluza: ¿convertimos las amenazas en oportunidades?

En este escrito se pretende analizar el conflicto desatado a raíz de la aprobación del Decreto Ley 5/2010 y proponer una serie de actuaciones concretas que faciliten una salida al problema generado, desde una perspectiva leal, crítica y constructiva.

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Cuatro claves para entender el conflicto

1) Reforma necesaria, planteada de forma desastrosa

El objetivo político del Decreto Ley 5/2010 ha sido la reducción del gasto y la racionalización de las entidades instrumentales de la Junta, cuestión necesaria tras una etapa de crecimiento desordenado y heterogéneo, en el marco de un ciclo económico expansivo.

Sin embargo, la elaboración y aplicación del Decreto es un ejemplo paradigmático de prepotencia, soberbia e ignorancia sobre el funcionamiento del “negocio” de la administración.

El Decreto se aprobó inicialmente sin apenas polémica. A medida que el colectivo de empleados públicos (funcionarios y laborales) fue tomando conciencia de las repercusiones prácticas (muchas de ellas no previstas por los propios redactores de la norma) que la aplicación del Decreto iba a tener sobre el modelo de administración y sobre la función pública andaluza, el nivel de la protesta fue incrementándose. ¿Cómo fue la respuesta de la Junta a estas inquietudes?

En la respuesta se utilizó un tono crispado, despectivo y altanero: se hablaba del inmovilismo de los funcionarios, la conspiración oculta de la oposición, incluso se propició a través de algunas declaraciones un cierto clima de enfrentamiento entre empleados de la administración y empleados de las entidades instrumentales.

Ese tono despectivo (en realidad, no podían/no sabían responder a unas consecuencias que no habían previsto) ha sido una las causas de la “explosión reivindicativa” y ha multiplicado el efecto de la protesta: el Decreto se ha percibido como una agresión en toda regla hacía la dignidad personal y profesional de los empleados públicos.

La razón de fondo de la oposición al Decreto radica en que se ha utilizado de forma irreflexiva e ignorante una reforma de la estructura orgánica de la administración (reforma de la ley 9/2007) para modificar sustancialmente la función publica andaluza (las personas), sin conocimiento ni análisis de las consecuencias funcionales que la reforma suponía en el conjunto de la Junta de Andalucía.

Adicionalmente, el debate público, político y sindical generado alrededor de la aplicación del Decreto se ha apoyado en argumentos simples, en ocasiones rayando la demagogia: el enchufismo, la conspiración oculta, las acusaciones cruzadas de manipulación, el corporativismo, han acaparado los titulares sobre el conflicto.

2) Degradación progresiva del clima de trabajo en la Administración: el Decreto como detonante de un clima de crispación.

La discusión sobre la aplicación del Decreto está degradando de forma notable y progresiva el ambiente de trabajo en muchos de los órganos dependientes de la Junta de Andalucía. La convivencia diaria entre funcionarios y laborales de la administración general con los empleados de las entidades instrumentales de la propia Junta (no olvidemos que en muchas ocasiones empleados públicos y personal de empresas publicas y similares comparten tanto el mismo espacio físico de trabajo y como las tareas cotidianas de gestión) empieza a degradarse o ya se ha degradado de forma importante: las continúas alusiones al “enchufismo” acaban generando roces personales que deterioran el clima y dificultan el trabajo diario.

Esta situación de crispación también afecta muy especialmente a los puestos de libre designación y altos cargos (una proporción no despreciable de ellos, funcionarios que tarde o temprano, deberán retornar a su condición de “trabajadores de base”), que tienen que gestionar situaciones tensas y violentas, para las que no están preparados, que les desbordan emocionalmente en muchas ocasiones y que les roba dedicación respecto a sus responsabilidades de servicio público.

El Decreto ya ha supuesto una pérdida económica muy importante, por el “simple” hecho de degradar de forma muy notable el ambiente de trabajo. Las consideraciones sobre clima laboral, difíciles de cuantificar (se basan en gran medida en factores subjetivos, asociados a estados emocionales) tienden a despreciarse, pero suponen el primer factor de fracaso en los procesos de cambio y reforma.

Se está consumiendo una cantidad ingente de tiempo, esfuerzo y creatividad de los empleados públicos en el seguimiento y participación en el conflicto: discusiones, generación de documentos de todo tipo y condición, envío y lectura de decenas de miles de correos electrónicos, etc., distraen inevitablemente a las personas de su objetivo de servicio al ciudadano.

Una pequeña estimación de estas pérdidas: si suponemos un colectivo afectado de 40.000 personas (20.000 funcionarios y 20.000 empleados en entidades instrumentales), que ha empleado media hora diaria de trabajo, durante 50 días, para tratar asuntos relacionados con el Decreto y un coste horario medio por trabajador de 20 euros, la elaboración del Decreto “ha costado” la friolera de 20 millones de euros antes de su entrada en vigor, lo que supone una cantidad similar al ahorro anual previsto por su aplicación (39 millones).

3) Irrupción de la nuevas tecnologías en el conflicto: un ejemplo de la digitalización de la administración

Un elemento destacable en la gestación y desarrollo de este conflicto es la perplejidad mostrada por muchos responsables políticos y sindicales: ¿qué pasa, por qué protestan tanto los funcionarios? El grado de movilización y de implicación de los empleados públicos ha sobrepasado y desbordado tanto a los altos cargos de la Junta como a los representantes sindicales, que presenciaban entre atónitos y alterados cómo surgía un movimiento reivindicativo de la nada, al margen de los cauces habituales de la negociación laboral.

A pesar de las acusaciones sobre conspiraciones más o menos ocultas, la realidad objetiva es que ninguna organización ha liderado la protesta (los sindicatos corporativos se han unido al movimiento, pero en ningún caso lo han dirigido). La pregunta sigue siendo: ¿qué ha pasado?

Para intentar comprender la gestación y desarrollo de la conflicto, es necesario tener en cuenta el papel clave de Internet como elemento de organización y vertebración de la protesta: De forma absolutamente espontánea, han surgido una serie de blogs, que se han ido nutriendo de contenidos y enlaces suministrados por personas cuyo único elemento común ha sido el rechazo al Decreto, independientemente de sus simpatías políticas o militancia sindical: videos en Youtube que permitían ver en tiempo real los actos de protesta en cualquier punto de Andalucía, documentos de toda clase y condición que circulaban a toda velocidad a través de lo enlaces y correos electrónicos. Así, sin el apoyo explicito de grupos políticos o sindicales, ha sido posible articular un movimiento de protesta que se ha desarrollado en la práctica totalidad de las consejerías y de las provincias andaluzas.

No deja de ser paradójico que el objetivo político declarado de digitalizar la administración se está consiguiendo: los empleados públicos estamos utilizando las nuevas tecnologías que la organización nos ha proporcionado, expresando nuestra opinión en torno a cuestiones concretas y desarrollando foros participativos en tiempo real.

4) Ausencia de modelo de organización e imposibilidad práctica de gestionar los cambios planteados para las nuevas estructuras orgánicas que crea el Decreto 5/2010-

Un observador externo que se haya devanado los sesos buscando una lógica interna al modelo de organización que propone el Decreto es probable que fracase rotundamente en su intento. ¿La razón? Simplemente, el Decreto no plantea ningún modelo de organización. Se limita a reorganizar el instrumento (los entes instrumentales) sin dedicarle ni un renglón a la “cabeza pensante” (la administración general) que tiene que manejarlos.

Esta ausencia de coherencia interna provoca que la reorganización se parezca a la carta de un restaurante, donde cada consejería ha elegido un tipo de ente instrumental a su libre albedrío (yo quiero agencia pública, a mí apuntame una agencia especial...), sin que exista una relación clara entre competencias, funciones y figura jurídica elegida.

Veamos un ejemplo concreto: la Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía (AGAPA) tiene previsto según el Decreto asumir competencias, personal y presupuesto de determinadas Direcciones Generales procedentes de la Consejería de Agricultura y Pesca (imposible establecer un criterio de porqué esas y no otras). Como consecuencia de esa distribución, tanto la Agencia como la Consejería van a tramitar simultáneamente procedimientos administrativos similares (expedientes sancionadores, de subvenciones, tareas de inspección y control, etc.) ¿De verdad esto supone una mejora de la eficiencia en la administración?

La aplicación práctica del Decreto implica cambios radicales de gestión como consecuencia del paso de un número considerable de organizaciones del ámbito jurídico privado al público y del público al privado, que rara vez se mencionan. En concreto, los sistemas de gestión interna de la Junta (las aplicaciones Sirhus, para gestión de recursos humanos y Júpiter, para la gestión contable son dos buenos ejemplos) bastante rígidos y poco flexibles y cualquier modificación de calado implica largos periodos de tiempo e inversiones importantes.

Y un problema añadido: los presupuestos aprobados por el Parlamento de Andalucía para el año 2011 responden a la estructura anterior a la aprobación del Decreto, por los cambios aprobados no tienen respaldo presupuestario en la actualidad. Los cambios presupuestarios que sería necesario acometer para adaptar la estructura del presupuesto 2011 a la nueva estructura orgánica supondría una enorme carga de trabajo (de nuevo hablamos de procedimientos complejos y herramientas rígidas) y consumiría largos periodos de tiempo.

La consecuencia de esta situación es que durante el año 2011 la ejecución presupuestaria en los órganos afectados por el Decreto podría paralizarse durante muchos meses, con el consiguiente perjuicio a la ciudadanía (por no hablar del desgaste político en año electoral).

Un ejemplo de las consecuencias del cambio del Derecho administrativo al ámbito privado

En el Decreto se preveía el paso de un número importante de empleados públicos a las entidades instrumentales. El paso es obligatorio en el caso de las agencias especiales y voluntario en el caso de las agencias públicas empresariales. La indefinición y la ausencia de información creíble sobre la carrera profesional en las agencias públicas provocarán que la práctica totalidad de los empleados públicos que puedan elegir, se mantengan en la administración general.

En el caso concreto de la Agencia Andaluza del Agua, las competencias relativas a la gestión del agua (asunto estrella en la anterior legislatura), pasarán a una agencia pública empresarial denominada Agencia de Medio Ambiente y Agua de Andalucía, sin los empleados públicos que disponen del conocimiento y la experiencia en gestión (que quedarán en la Consejería de Medio Ambiente a la espera de su reubicación). ¿Y el presupuesto asignado para el año 2011 para desarrollar estas competencias? Pues vaya usted a saber…

Y otro ejemplo de las repercusiones del cambio del ámbito privado al Derecho administrativo

El Decreto prevé la creación de dos agencias especiales (AGAPA y SAE). Este tipo de ente instrumental, definido en la Ley de la Administración de Andalucía de 2007, puede desarrollar su actividad de forma simultanea en el ámbito privado (como ente prestador de servicios) y en el ámbito público (asumiendo potestades propias de la administración general). Esta figura únicamente había sido utilizada hasta la fecha para la creación de la Agencia Tributaria de Andalucía.

En el caso concreto de la organización de sus recursos humanos, las agencias cuentan con una relación de puestos de trabajo (para personal funcionario) y un catalogo de puestos de trabajo (para personal laboral, elaborado y aprobado por la propia Agencia).

El catalogo de puestos de trabajo de la Agencia, publicado en diciembre de 2009 (BOJA 253), se limita a crear once puestos directivos, con un tratamiento equivalente a los puestos de libre designación, existentes en la administración general, con una singularidad: la cuantía del complemento de productividad, que será la establecida por la Agencia.

Con estos escasos mimbres, la dos agencias especiales que se crean en el Decreto, se embarcan en la compleja (por no decir imposible) aventura de integrar a miles de funcionarios y personal laboral, de todas las categorías y situaciones contractuales imaginables , transvasar puestos de la relación de puestos de trabajo al catálogo de puestos de trabajo (con un mensaje muy claro en el borrador de estatutos del SAE: si quieres ser personal directivo, debes renunciar a tu condición de funcionario), compatibilizar sistemas informáticos de gestión de personal, contable financiera y de control públicos (que no se caracterizan precisamente por su flexibilidad, como se ha señalado anteriormente) con herramientas propias de la gestión privada. Y además, pretenden realizar tan ingente tarea en un plazo de pocos meses…

Seis propuestas para abordar una salida al conflicto

1) Mejorar la comunicación interna y la participación activa de todos los implicados en el proceso de reformas.

Se detectan síntomas evidentes de un cambio de estrategia por parte del Gobierno de la Junta respecto a la aplicación del Decreto (reconocimiento generalizado de errores en la tramitación del Decreto, cese fulminante de casi todos los altos cargos directamente implicados en su elaboración, disposición a introducir cambios y paralización de la entrada en vigor del Decreto durante su tramitación parlamentaria, etc.). Sin embargo, el grueso de los empleados públicos sigue manteniendo la misma percepción sobre el desarrollo y aplicación del Decreto y el malestar y la desconfianza se mantienen latentes.

El desafío actual consiste en encauzar de forma constructiva y participativa ese inmenso caudal de voluntad y esfuerzo por mejorar la administración pública que han demostrado los empleados públicos durante los últimos meses. Y para ello es necesario que los responsables políticos ofrezcan una respuesta a la altura de las circunstancias, con una reflexión seria y razonada y sobre todo, respetuosa con las inquietudes profesionales de los empleados públicos y con las demandas de la ciudadanía.

De la misma forma que Internet ha sido una de las claves del conflicto, puede ser una llave para su solución. Cada vez más se habla por parte de los responsables políticos de la necesidad de utilizar los nuevos cauces de participación ciudadana (open government) que brindan estas herramientas.

Para abordar esta cuestión, deberían de tener en cuanta que las tecnologías de la comunicación y la información no son neutras: afectan profundamente a la forma de relacionarse y organizarse de las personas y eso obliga a establecer nuevas reglas de juego para abordar esta interlocución. La sinceridad, la transparencia, la coherencia y el razonamiento deberían sustituir al mensaje publicitario, monótono y repetitivo hasta la saciedad que se ha venido utilizando.

Es posible superar la desconfianza y mejorar el clima de trabajo actual, en primer lugar, estableciendo un mensaje claro, honesto y sincero respecto a como solucionar el conflicto desatado (los nuevos responsables de Administración Pública seguro que están trabajando esa dirección, pero el colectivo de empleados públicos y la ciudadanía no lo percibe). Y en segundo lugar, utilizando las nuevas tecnologías: sería una magnifica experiencia que alguno de los actuales responsables de la Administración Pública creara un blog, donde fuera narrando en primera persona las discusiones, los borradores, las dudas y los interrogantes que van surgiendo al hilo de la reforma de la administración pública andaluza, abriendo espacios de debate y participación para todas aquellas personas interesadas en aportar ideas y experiencias, escuchando las inquietudes de los afectados y dando respuestas convincentes.

2) Convertir la amenaza en oportunidad: pacto por la profesionalización, racionalización y eficacia de la administración de la Junta de Andalucía.

La razón fundamental por la que no se ha abordado una reforma en profundidad de la administración pública andaluza es que no ha supuesto una prioridad política durante los últimos años: requería mucho esfuerzo organizativo y suponía una gran complejidad técnica a cambio de generar muy pocos réditos políticos a corto plazo.

Pero esa situación ha cambiado radicalmente en los últimos meses: la reforma de la administración pública se ha situado como un tema central en el debate político de Andalucía ¿por qué no aprovechar esta circunstancia no prevista inicialmente para abordar una reforma necesaria?

Así, el presente conflicto podría ser el punto de partida para consolidar una administración eficiente, productiva y sobre todo, al servicio del ciudadano

Dilapidar tiempo, esfuerzo, recursos y energía en la situación actual de crisis resta credibilidad tanto a los responsables políticos como a los empleados públicos de cara al ciudadano, al que se supone debemos servir.

A primera vista puede parecer casi imposible alcanzar un acuerdo político de esta magnitud con un escenario electoral inminente. Sin embargo, creo que existen razones de peso que permitirían alcanzar un acuerdo:

· el reciente mensaje navideño del Jefe del Estado ha resaltado la necesidad de trabajar conjuntamente en el proceso de reformas estructurales que es necesario abordar.

· Transmitiría un mensaje de responsabilidad institucional de los responsables políticos hacia la ciudadanía.

· El acuerdo político le daría a esta reforma la prioridad necesaria para alcanzar sus objetivos.

· El proceso de reforma de la administración requiere de plazos que se miden en años. El pacto permitiría avanzar de forma coherente, independientemente de quién resultase ganador en las próximas elecciones autonómicas.

· Un acuerdo de este tipo permitiría sacar del debate político de las próximas elecciones autonómicas un tema técnico muy complejo, que puede provocar muchos quebraderos de cabeza a costa de pocos réditos electorales.

Este pacto podría concretarse en cuatro aspectos concretos:

3) Modificación del Decreto Ley 5/2010: reducción y racionalización de los entes instrumentales de la Junta

El objetivo político del Decreto ha sido reducir el número de entidades instrumentales y generar un ahorro gracias a esta reorganización. Se propone centrar el contenido del Decreto en la reforma de las entidades instrumentales de la Junta, utilizando exclusivamente la figura de agencia pública empresarial, como ente de derecho privado, incluyendo las fundaciones existentes en el ámbito de la salud y evitando los trasvases de competencias y personal entre derecho publico y privado, fuente de desasosiego y desconfianza hacia la reforma. Estos cambios se podrían resumir en los siguientes puntos:

· Eliminación de las dos agencias especiales inicialmente previstas en el Decreto (Servicio Andaluz de Empleo y Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucía), convirtiéndolas en agencias publicas empresariales.

· Conversión de la Agencia Andaluza del Agua en agencia administrativa, manteniendo sus competencias y personal y separándola de forma clara de la actual empresa pública EGMASA, que debería constituirse como agencia publica empresarial.

· Replantear la constitución de la Agencia Andaluza del Conocimiento, de la Agencia de Obra Pública de Andalucía, de la Agencia Pública Empresarial Costa del Sol, de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía y de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, como entidades instrumentales prestadoras de servicios, separadas nítidamente de las competencias y funciones de la administración.

· Eliminar en el Decreto cualquier referencia a la reforma de la administración de la Junta, que debería abordarse de forma independiente y consensuada, en base a los acuerdos específicos que se desarrollan en los siguientes epígrafes.

4) Acuerdo para la reforma de la función publica andaluza

El marco jurídico estatal (Estatuto Básico del Empleado Público aprobado en el año 2007, BOE nº 89) no ha sido desarrollado en nuestra comunidad autónoma (salvo para cuestiones puntuales) y dispone de prácticamente todos los elementos innovadores (carrera profesional horizontal y vertical, sistema retributivo, personal directivo, desarrollo de competencias, evaluación del desempeño, deberes básicos, régimen disciplinario, etc.) que permitirían sentar las bases de una función publica moderna y eficiente.

Estas cuestiones tienen un elevado componente técnico/legal, que las alejan del debate político partidista. Sirva como ejemplo ilustrativo sobre la posibilidad de alcanzar acuerdos las similitudes existentes entre la ley de la función publica de la Comunidad Valenciana (gobernada por el PP) y el anteproyecto de ley de la función publica de Castilla la Mancha (gobernada por el PSOE): se trata de disposiciones prácticamente idénticas entre sí.

Desde el punto de vista interno, existen experiencias muy interesantes sobre la mejora y cualificación de los recursos humanos en la propia Junta de Andalucía: El Instituto Andaluz de la Administración Pública (IAAP) lleva desarrollando desde hace varios años programas de formación del personal directivo de la Junta pioneros en el sector público: más de 300 personas hemos recibido formación y aplicamos técnicas de management en nuestro trabajo diario, que permiten mejorar el clima laboral y el funcionamiento cotidiano de la administración.

En ese sentido, la buena noticia es que la Junta dispone de colectivo muy numeroso de profesionales con motivación y cualificación muy elevadas, experiencia en la gestión, vocación de servicio público, que están a la espera de que alguien quiera utilizar sus ideas y energía para mejorar la administración.

5) Acuerdo para la modernización de la administración autonómica

El documento denominado “Estrategia para la modernización de los servicios públicos de la Junta de Andalucía”, para el periodo 2006-2010 (disponible en la página web de la Consejería de Hacienda y Administración Pública) contiene muchas de las líneas maestras (administración próxima, orientación a resultados y compromiso público, gestión del conocimiento, creación de valor a través de las personas y cooperación) básicas para abordar un proceso de modernización de la administración.

Su lectura sorprende agradablemente por el elevado nivel conceptual que utiliza y la visión de futuro que plantea, indicador del elevado nivel de los profesionales encargados de su redacción.

Pasado el periodo de vigencia de la estrategia, resulta sintomático comprobar el casi nulo nivel de desarrollo de la estrategia planteada: el documento no es conocido y su aplicación real en la administración ha sido muy bajo (el manual de simplificación administrativa es un paso importante, pero insuficiente, en la dirección de una administración basada en la gestión de procesos, concepto más amplio que el procedimiento administrativo)

Este análisis permitiría simplificar y racionalizar los procesos utilizados en la Junta, identificando los “cuellos de botella” que existen en los procedimientos administrativos (contratación, subvenciones, etc.) y la duplicidad de procesos en distintos órganos, entre otras cuestiones. La implantación de cuadros de mando permitiría conocer en tiempo real el estado de los recursos humanos y materiales y facilitaría la toma de decisiones en la organización.

La necesidad, el conocimiento y la inquietud para abordar las reformas está presente desde hace tiempo, ¿cuál es la razón para que no se produzca? Probablemente, el escaso interés y por tanto, baja prioridad que los responsables políticos han asignado a estas cuestiones. Un acuerdo político al más alto nivel podría aportar el impulso necesario para abordar en profundidad este tipo de reformas, utilizando el propio conocimiento y experiencia existente en la organización.

6) Acuerdo sobre la reducción de altos cargos en la administración autonómica

Es legítimo y lógico que el partido vencedor en unas elecciones disponga de la facultad de organizar la estructura de la administración de la forma que entienda más eficiente para alcanzar los objetivos de su programa electoral.

En la situación actual de crisis, los principales partidos de Andalucía hacen bandera electoral de la reducción de los altos cargos de la administración. Pero este ajuste necesario no debería convertirse en una subasta a la baja entre los distintos programas electorales.

En ese sentido sería muy deseable consensuar la modificación del capítulo III sobre la organización territorial de la ley 9/2007 de la administración de la Junta de Andalucía, en lo relativo a la supresión de la figura de los delegados provinciales de cada consejería como altos cargos. Esta propuesta ya ha sido formulada por los dos principales partidos políticos de Andalucía.

Marcelino Bilbao

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